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高等學校法律事務管理工作芻議

作者:admin 更新時間:2019年03月20日 15:13:28

  摘要:在高等教育領域落實依法治國方略,就要求高等學校積極推進依法治校工作,進一步提高學校管理法律事務的水平和能力。目前高等學校法律事務管理中存在一些問題亟待解決。加強高等學校法律事務管理是依法治國和適應社會主義市場經濟發展的需要,是推進依法治校的需要,是維護學校權益的需要,也是建立現代大學制度的需要。國內很多高等學校目前都在進行法律事務管理實踐,筆者也在實踐中提出了建立完善的高等學校法律事務管理模式的思路和建議。


  關鍵詞:高等學校;法律事務;管理


  隨著依法治國進程的深入推進,國家法律法規逐漸完善,公民的法制意識也相應在不斷加強。高等學校作為獨立法人,在民法、行政法等領域依法享有權利并承擔義務,依法治校在高等學校的運行和發展過程中的重要性日益彰顯。傳統意義上學校與教師、學校與學生之間管理者與被管理者的關系呈現出主體平等的趨勢,根據學校的規章制度和各方之間的契約重構權利義務體系。同時,高等學校要直接面對并積極參與社會主義市場經濟,而社會主義市場經濟首先是法治經濟[1]。筆者旨在從研究我國高等學校法律事務管理的現狀出發,探索適應我國現階段國情的高等學校法律事務管理模式,提出發展思路和建議。


  一、高等學校法律事務管理現狀


  在計劃經濟體制下,高校作為行政單位或行政附屬事業單位,與政府及其教育主管部門是下級與上級、服從與命令的行政隸屬關系,依靠行政手段來進行調節。在市場經濟條件下,高校的法人地位得到確立,與政府及其教育主管部門的關系逐漸轉變為不同法人主體間的關系,依據法律進行調整。政府對高校的管理權力和義務,學校對國家和社會的義務,均由法律加以規定,學校與政府形成一種行政法律關系。不僅如此,高校與社會的關系也隨著社會法制化的進程而法制化,高校與企業之間、高校與社會組織之間、高校與高校之間、高校與其他社會主體之間的財產關系、服務關系、合作關系,也都由法律加以約束和調整,形成一種民事法律關系。行政法律關系和民事法律關系的形成意味著高校必須獨立地享有法定權利,承擔法律義務和責任。在這種情況下,高校必須依法治校才能作為獨立法人而存在。這就意味著,高校的管理,必須一改以往依賴行政手段治校,而轉為依法治校。


  目前我國教育法制建設在不斷完善,管理部門依法治校的觀念正逐步加強,具體體現在學校領導法制意識的不斷提高,制定、修訂和清理各項規章制度,建立專門的法律事務管理機構,落實專業人員處理學校的法律事務等方面[2]。我國高等學校的師生也已普遍具有較強的法律意識,依靠法律維護自身權益的意愿日益強烈。復旦大學法律事務室在2006年進行的一項涉及164位教師、473位學生的調查中顯示,70.7%的教師和56.9%學生會查閱或經常查閱學校相關規章制度,28.6%的學生在與學校發生爭議時會考慮運用法律武器。


  但是,由于人治傳統和計劃經濟思維的長期“統治”,舊有觀念對我們有著很深的束縛,因此在這變革性的轉變中,高等學校在法律事務管理中仍存在一些問題,主要有:學校的規章制度不完善,部門規定之間有沖突;學校的規章制度與上位規定相抵觸;管理人員法律知識欠缺;有些教師的法律意識不自覺等等。從學校層面來講,眼下高等學校時常陷入各種法律糾紛,這些糾紛涉及普通民事糾紛、合同糾紛、知識產權糾紛、勞動人事糾紛、行政糾紛等諸方面。面對如此多的糾紛(相當一部分糾紛甚至升級為訴訟、仲裁案件),單靠以往的行政手段來處理已無法取得預期的效果。高等學校作為被告的案例不斷見諸媒體,而高等學校在操作過程中程序不當、不嚴格照章辦事、學校規定與上位規定不吻合等很容易導致高等學校在訴訟中處于不利地位,這不僅使相關主體的權利保護受到影響,也對高校數十年甚至上百年辦學積累的品牌產生了負面影響。


  二、加強高等學校法律事務管理的必要性


  1.依法治國和適應社會主義市場經濟發展的需要。依法治國方略的提出和實施,要求高等學校確立依法治校的理念。黨的十五大明確提出了依法治國的基本方略。高校管理必須按照已經頒布的相關法律、法規的規定來進行。20世紀70年代末起,我國開始了以市場為導向的經濟體制改革,最終確立了建立市場經濟體制的目標。經濟體制改革的深入,推動了教育體制的改革。體制改革后,高等學校成為獨立法人,擁有辦學的自主權。高等學校加強法律事務管理,對于更好地保證高等學校作為市場經濟特殊主體的要求,參與市場競爭,維護自身合法權益,具有十分重要的意義。


  2.依法治校的需要。以往的高校管理,由于受到人治傳統和計劃經濟思維的影響,存在著重專業知識和倫理道德、輕法制和法治的現象。學校的法治觀念和依法管理的意識還比較薄弱;依法治校的制度和措施還不健全;依法治校還沒有完全成為學校的自覺行為,與依法治國基本方略的要求還有一定的差距。我國的《教育法》和《高等教育法》頒布以后,依法辦學不僅是一個重要的理念,而且成為學校治理的重要手段:高等學校只有通過依法治校才能更好地行使辦學自主權,更好地管理學校。


  3.維護學校權益的需要。盡管目前我國高等教育已經進入到大眾化階段,但仍然有相當部分的學生無法在學校接受高等教育,高等教育仍然是一種稀缺資源。高等教育,特別是優質高等教育無法滿足社會的需要,這在國內外是普遍現象。在這一前提下,社會上打著知名高校旗號從事各種教育培訓的“傍名牌”情況愈演愈烈。個別教育及教育服務機構、招生中介機構存在著違規、違紀,甚至是違法的情況,造成教育投訴案件時有發生。有些企業利用我國《民法通則》、《商標法》和《反不正當競爭法》之間的灰色地帶,以及工商行政部門沒有全國統一的企業名稱登記,網絡無法進行實質性商號審查的漏洞,在企業名稱中加入知名高校的簡稱,再以企業商號申請商標。因此,高校充分利用法律維護自身的權益成為必須。


  4.建立現代大學制度的需要。《高等教育法》第十一條規定:“高等學校應當面向社會,依法自主辦學,實行民主管理”。這是現代大學制度的核心,也是現代大學制度的基本標志。“建立現代大學制度,基礎在大學,關鍵在政府,根本在法制。”[3]“現代大學制度應具有以下基本特征:政府代表國家依法行政,學校面向社會獨立自主辦學,內外部管理形式法制、民主、科學。”[4]可見,依法辦學是建立現代大學制度的必要途徑。世界知名的一流大學的管理體系中,都有一個獨立而完善的法律事務辦公室,一般由一名副校長直接領導,負責學校的法律事務,并對全校師生提供法律幫助和服務。哈佛大學法律顧問辦公室(OfficeoftheGeneralCounsel)的運行模式相當于一個小型的律師事務所,除了提供全面的法律服務、公證服務外,還免費為全校師生提供就業、勞動法等方面的法律培訓。耶魯大學的法律事務辦公室則稱為“副校長和法律顧問辦公室”(OfficeoftheVicePresidentandGeneralCounsel),副校長DorothyD.Robinson帶領10名專業人員,負責學校的法律事務。東京大學的總務部總務科下設法規系,負責校內規章制度的制定、廢除、解釋、頒布、調整,以及董事會的召開等。另外,東京大學還設一個與總務部、人事部、財務部、設施部、學生部并行的知識產權經營部,負責專利、著作權和商標的申請和維護①。由此可見,法律事務在世界一流大學的管理體系中是非常完善的,并且占有十分重要的地位,法律事務管理體系是現代大學制度中必不可少的組成部分。對于中國的大學來說,在邁向世界一流大學的進程中,法律事務管理模式的探索迫在眉睫。


  三、高等學校法律事務管理模式思考


  目前,國內已有相當多的高等學校開始了法律事務管理模式的探索與實踐,有的成立了法律事務管理機構,有的聘請了常年法律顧問和專家,統籌開展全校法律事務。北京大學自1999年起聘請了本校四位資深法學教授擔任常年法律顧問,對學校現有規章制度進行了全面整理和修改。武漢大學于1999年成立了政策研究和法律顧問室,負責處理學校訴訟案件,對學校規章制度、法律合同等進行審查、管理,并開展一些重要政策的研究;新武漢大學組建后,改為發展規劃與政策法規辦公室,現又改為依法治校辦公室,掛靠校長辦公室。有的學校在校長辦公室下,設立了法律事務科室,復旦大學、上海交通大學、天津大學、廈門大學稱為法律事務室,西安交通大學、東南大學分別稱為法律辦公室、法制辦公室。吉林大學、山東大學、華中科技大學還將法律事務工作機構作為處級單位獨立設置。有些學校如中國人民大學,雖然沒有設立專門的法律事務管理機構,但在學校辦公室的職能中擴展了法律事務管理職能。盡管各高校在各自的法律事務管理模式下都取得了一定成效,但對于一個內部結構復雜、學術屬性與科層屬性并存、多方主體利益并重的高等教育機構而言,目前已有的法律事務管理模式并不能充分地滿足實際需要或者難以全方位關注實際需要,為此,筆者根據所在學校的做法及自身工作實踐,對于完善高等學校法律事務管理模式有如下思考:


  1.法律事務管理應以法律事務為中心,建立專家委員會進行指導,法律事務具體管理部門和法律顧問單位作為具體操作者,并在各院系所、各部門設立法律事務聯絡員,形成一個觸角延伸至全校各院系所、各部門的法律事務管理網絡。考慮到法律事務管理的專業性,在學校層面可建立法律事務專家委員會,從而在更高層面上為學校法律事務決策提供支撐。一些高校聘請律師事務所作為學校的法律顧問單位,這也是一項有效的嘗試;也有越來越多的高校聘請了法律顧問。法律顧問無論在學校合同審核、法律咨詢方面,還是在代理訴訟方面都發揮了越來越大的作用。但如果所有法律事務都集中在校級層面,學校將會難以應付。為此,應設立必要的管理部門,如設立法律事務工作組等,以保證法律事務管理工作的日常運轉;同時,為及時收集相關信息和反饋,可以在學校各部處院系所設立法律事務聯絡員,使學校法律事務的管理觸角延伸到學校各職能部處及院、系、所。這樣,法律事務管理形成了一個立體的工作網絡,從而使法律事務工作在各個層面均有依托。


  2.法律事務管理應以廣泛調研為前提,以規章前后延續性為著眼點。將法律事務管理的專業性和學校行政管理的操作性結合是目前高校法律事務管理需要探索的方法,廣泛調研、多方聽取意見是使兩者有機結合的有效手段。以規章制度的建立為例,法律事務管理部門通過召開師生聽證會、公示等方式廣泛聽取多方意見,可以形成各方均比較能夠接受的規定。在舉行聽證會和公示的同時,也是規章制度宣傳的過程,使大家對規章制度有一個基本了解。此外調研也是考慮規章的前后延續性的重要手段,在制定和修改規定時,檢索相關的法律法規和規章,同時充分考慮國家的相關政策,可以避免出現不相符合或前后矛盾的情況。


  3.法律事務管理應以服務與監管并重。法律事務管理部門首先定位為服務機構,為學校教學、科研服務,維護學校權益是法律事務管理部門成立的宗旨,所以它有著很強的服務性。法律事務管理部門的首要任務是維護學校的權益,因此對于學校及相關部門的法律行為有著義不容辭的監管職責,以避免出現違反法律、法規甚至可能引起訴訟的行為發生。法律事務管理部門可通過開展法律知識培訓、分發宣傳資料、張貼規章制度等手段,來加強全校師生特別是管理干部的法制意識。法律事務管理部門擔當起其監管職責,與廣大教師一起共同維護學校的權益,是一種有效的工作手段。


  4.法律事務管理應以規章制度清理、合同審核、法律咨詢、訴訟代理、品牌保護、信息傳遞為主要內容,循序推進。從源頭上減少乃至避免法律糾紛的出現,是建立法律事務管理部門的重要原因之一,因此這些也是其最重要的工作之一,即事先防范。所以法律事務管理部門應將合同審核與備案、規章制度的起草、修訂與清理、法律咨詢等工作作為其必要的工作職責。事實上,事中處理是多數學校建立法律事務管理部門的原因,因此涉及訴訟、仲裁案件的事務處理也是在法律事務管理工作職能范圍內的。此外品牌保護、信息傳遞、工作研究等可作為法律事務管理的拓展工作。

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